別再用「合作開發」騙社會

桃園大園東隆凱悅社區、過田聚落及光明社區合組航空城原位保留居民權益促進會，日前赴交通部陳情，希望能將社區納入於桃園航空城區段徵收範圍。幾乎同時，反對烏日區前竹區段徵收自救會則北上行政院陳情，表示區段徵收將造成他們被迫流離失所無家可歸，也會使工廠被迫關廠，數百人失業，希望行政院能協助他們剔除於區段徵收範圍。一樣都是區段徵收，前者希望納入，後者卻是要求剔除，為何會有這麼大的差別？問題何在？

從公共政策角度，問題關鍵乃是在於區段徵收到底是屬哪一個「分類」？是屬於土地徵收？還是屬於合作開發事業？這是最為關鍵之處。區段徵收的定義向來抽象不明，直至一九八六年，政府於修正《平均地權條例》時，在修法的解釋欄中將其定義為：「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此，政府刻意將區段徵收詮釋為是政府與民間的合作開發事業，就如同是民間的合建。

惟這樣的定義最為矛盾衝突之處乃是，區段徵收若真的是合作開發事業，那雙方不是應處於公平位階嗎？土地所有權人不是可以拒絕參加嗎？政府怎可強制呢？反之，若政府可以強制土地所有權人一定要參加，那麼它已不是合作開發事業，而是土地徵收了，就必須恪遵土地徵收所需具備的嚴謹要件，如公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等，掌權者絕不能恣意。

然而，非常遺憾地，政府是用虛偽的合作開發事業來扭曲及掩蓋土收徵收的本質，它長期以來不斷地逾越那條原本必須嚴格謹守的界線，屢屢用區段徵收進行土地掠奪及家園迫遷，強制要求不願意參加這個虛偽合作開發事業的土地所有權人及相關權利人一定要加入，逼迫他們須獻出僅有的土地及家園，也因此造成許多侵害基本人權的悲劇。惟如前述，卻也有不少的土地所有權人願意參加這個強制合作開發事業，這又要如何解釋？

這是因為區段徵收乃是現行都市計畫及土地使用分區管制的一個彈性出口，成為一種土地開發的方式。例如，讓現在規畫及限制作為農業使用的土地可以變更為住宅、商業或其他高強度的土地使用類別，可以不受到現行都市計畫及土地使用分區管制的拘束。由於地價因此提高，政府這時就藉機要求那群提出或同意變更現行土地使用類別的土地所有權人，必須要捐獻部分土地或是代金給政府，而雙方也由此簽訂開發協議，這在美國加州聖莫尼卡市及其他城市是有相關的規範，但前提是雙方合意，而不是政府強迫土地所有權人必須變更土地使用及進行捐獻。

因此，現行區段徵收制度所產生的嚴重紛爭該如何解決？關鍵就是要區分土地徵收及合作開發事業的類別，將區段徵收從土地徵收這個類別中排除，不要繼續再用虛偽的合作開發事業名義欺騙社會。也就是說，區段徵收應該要由《土地徵收條例》中脫離出來，將其修正為開發協議，讓區段徵收與土地徵收不再糾纏。最後，更要提醒，政府或多數方絕沒有權力要求全部土地所有權人都必須加入這個虛偽的合作開發事業。不論是納入或剔除，在屬土地徵收或開發協議類別釐清之後，期待人民都能夠擁有自由的選擇，並彼此相互祝福。