陳國樑／歲計賸餘是財政幻覺

行政院會上周通過總規模四一○○億元之「因應國際情勢強化經濟社會及國土安全韌性特別條例草案」。除去九三○億元的「出口供應鏈支持方案」專款，用於對應川普政府對台之「對等關稅」外，其餘三一七○億元，許多源自本屆立院先前刪減的預算項目，因此，草案亦或可稱為「被刪減預算復活特別條例草案」。

條例內容乏善可陳，並不值一哂；又，既是先前刪減的預算，要同屆立院打臉自己、通過「舊酒新瓶」的提案，只怕是天方夜譚。但讓人細思極恐的是，決策者對財政數據的不知與不解。

賴清德總統與卓榮泰院長表示，特別條例以「歲計賸餘」作為財源，並非舉債，所以不會債留子孫。很顯然，兩位國家領導人渾然不知，所謂的「歲計賸餘」，只不過是預算與決算作業中用以平衡收支的「會計科目」，並非政府在行庫中的帳戶基金；決算出現的「歲計賸餘」，並不表示國庫真的有相對應、用剩的現金。

以一一三年度中央政府總決算為例，由於稅收大幅超徵，導致歲入顯著大於歲出。在扣除債務還本後，所產生的「歲計賸餘」為一六四一億元。根據行政院的解釋，這是政府嚴守財政、開源節流及與國人共同努力的經濟發展成果，可做為未來特別條例的財源，這是非常嚴重的誤解。

首先，賸餘的數字極易受到操弄。課稅收入為歲入的主要組成；預算編製時，只消低估課稅收入，歲出就無法過度擴張。由於低估，實際執行預算時，所實現的課稅收入金額，自然會大於預算數，如此一來，決算時即會出現歲入大於歲出的賸餘情形；隨著課稅收入低估的幅度愈大，賸餘金額也就愈大。

因此，這種經由低估課稅收入所「製造」出來的賸餘，與政府宣稱的開源節流毫無關聯，反倒是財政紀律失靈、敗壞財政。更關鍵的是，中央政府的總決算賸餘，並不能直接反映整體國家財政狀況。

事實上，在上周行政院會中，同時也通過了「中央政府前瞻基礎建設計畫第四期特別決算」。根據該決算，歲入歲出短絀二○六七億元，全數以舉借債務彌平，所產生「歲計短絀」為二○六七億元，此金額遠超過中央政府總決算的「歲計賸餘」！

因此，不過是將「中央政府總決算」與「前瞻第四期決算」這兩本帳「一起算」。馬上可弄懂的是，雖然總決算有「歲計賸餘」，但如果將其拿來彌補前瞻計畫的財政缺口，仍有不足。所以，總決算的「歲計賸餘」，不過是打腫臉充胖子，其實是在前瞻計畫特別預算大規模舉債下「硬撐」出來的場面。

更有甚者，除「前瞻第四期特別預算」外，一一三年度尚有疫後特別條例、海空戰力提升及新式戰機採購三件執行中的特別預算，由於期間仍未結束，尚不須進行決算。若按預算數推算，這三件特別預算會產生的「歲計短絀」，恐將高達六六九一億元！

綜上清楚呈現，所謂「歲計賸餘」不僅易受操弄，且其本質不過是「會計科目」的數字，並不表示政府真的有多出來的錢可供支配。

遺憾的是，總統與閣揆並非財政專業背景，在行政官僚刻意包裝總決算中美觀的賸餘數字，並淡化特別決算中大規模舉債的操作下，往往會為「財政幻覺」所惑，誤判國家整體財政情況，進而作出嚴重錯誤的決策。

（作者為政大財政系教授兼系主任、政大財稅研究中心主任）