總統能未經國會準宣戰？

日前賴清德總統宣布中國大陸為「境外敵對勢力」（下稱外敵）並提出十七項因應策略（賴十七條），行政院隨即要求各部會下周二前擬定計畫、盤整法令修訂和進度，閣揆卓榮泰並將律定行動計畫及法制化期程並定期管考。

賴十七條被國民黨朱立倫主席批評為首次將兩岸定位為「準戰爭關係」。綠委沈伯洋強調「宣戰要經立院同意」，意指宣布外敵與「宣戰」有所不同。但畢竟做為外敵法源的反滲透法上路距今不過五年多，總統宣布外敵又係史無前例，故此舉的合法合憲性、程序要件、實體效力，尤其與憲法規定的宣戰是否有別？難免有所爭議。

首先，陳長文教授近日指出，反滲透法規定的外敵，並未明示「中國」或「大陸地區」，該法也未授權總統來定義。如今賴總統以對岸為敵，除讓人猜測是否意在宣戰，亦無視憲法第六十三條所載宣戰須立院議決之規定，似主張總統無宣布境外敵對勢力之權；縱認有權宣布，其程序也應比照憲法第卅八條規定的行使宣戰權，不容規避立院審查（或可稱為準宣戰）。果此，則賴總統上開宣布，於法即不無瑕疵。

誠然，以目前共軍武統意圖及其機、艦襲擾，大多數國人或不否認對岸確已構成外敵。然依法論法，做為外敵依據的反滲透法，雖帶有政治性，本質仍屬「特別刑法」，觸法可科處拘束人身自由的徒刑。茍認其部分核心規範內容，例如有關外敵的界定，不純歸職司公正審判的司法機關，還能由非超然獨立、可能具意識形態偏見的行政部門，包括國家元首任憑己意來解釋或變更，則此部反滲透法豈不成了欠缺要件明確性、安定性與可預測性的「空白刑法」？連帶有被擴張濫用、違反權力分立原則，及侵犯人權之虞。

其次，檢討可視為宣布外敵的配套措施賴十七條，其影響除為防滲透顛覆而將恢復軍審、嚴查軍公教忠誠度、全面緊縮兩岸交流，如同進入戰時戒嚴非常狀態，並直接限制民眾言論、信仰、遷徙等自由；有人預測賴十七條的實施亦將危及兩岸現存所有制度性連結，包括廿幾項兩岸協議及ＥＣＦＡ；還可能使台灣在川習交易與國際間陷入無人支持、進退維谷的窘境。觀光業憂心「被綁著當炮灰」，更遑論近日國台辦已證實「解放軍在台島附近開展演習」。

此番未經朝野協商而片面宣布外敵，恐已改變台海現狀，或可謂無宣戰之名而有宣戰之實。但以總統在兩岸及國安體系的位高權重，倘不回歸法律加以阻止或約束，誰敢保證不會由此將兩岸推往軍事衝突邊緣，甚至開戰？

爰上，建議立院各黨應就下列爭點提案修法：一、由元首或行政機關宣布外敵，是否具備明確法律授權基礎？二、總統宣布外敵，與憲法規定的宣戰有何具體差異？三、鑑於總統宣布外敵的嚴重後果，應否對照憲法規定的宣戰，強制其踐行立院議決，或其他民意監督程序？甚至必要時應聲請釋憲以解眾疑，並填補法制漏洞、還權於法院及國會。